Le Comité latino-américain sur les questions macroéconomiques et financières (CLAAF) est composé d'un groupe d'économistes latino-américains indépendants prestigieux, d'anciens décideurs et d'universitaires possédant une solide expertise dans le domaine de la macroéconomie, de la banque et de la finance et dont le but est d'identifier et d'analyser les défis et les risques pour la région (voir ici pour une liste complète des membres du comité). Le document suivant - Énoncé de politique numéro 37 - a été publié à la suite de la réunion tenue à Washington, D.C., le 4 avril.
Comme le Comité l'a noté dans sa déclaration n ° 36, l'environnement extérieur de l'Amérique latine s'est nettement détérioré, reflétant une détérioration des termes de l'échange, une baisse des flux d'investissement étranger direct et une stagnation ou une baisse des flux commerciaux. Ce dernier phénomène est conforme aux tendances mondiales: après une reprise consécutive à une forte contraction en 2009, le commerce mondial a fait preuve d'un manque de dynamisme marqué, en particulier dans le monde des marchés émergents. Cela contraste fortement avec la tendance de l'après-Seconde Guerre mondiale, lorsque le commerce mondial a augmenté à un rythme soutenu qui a dépassé la croissance du PIB mondial.
Le scénario extérieur est en outre affecté par des événements qui façonnent un nouveau contexte politique et économique mondial. Le référendum sur le Brexit, les opinions exprimées par la nouvelle administration américaine et l'importance croissante des partis anti-mondialisation en Europe ont accru l'incertitude économique et politique mondiale. Certes, le phénomène de montée du protectionnisme et des attitudes anti-immigration dans les économies avancées va au-delà des récents développements électoraux aux États-Unis, car il reflète un mécontentement sous-jacent des classes moyennes dans ces pays. Cela contraste fortement avec les données des économies de marché émergentes, où une intégration accrue au commerce international a entraîné une hausse du niveau de vie.
La montée du protectionnisme aux États-Unis affecte déjà les pays de la région de diverses manières. Les États-Unis ont annoncé qu'ils ne rejoindraient pas le Partenariat transpacifique. Selon Global Trade Alert, au cours des 12 dernières semaines se terminant en mars 2017, les États-Unis ont adopté le plus grand nombre de mesures protectionnistes au monde. L'adoption de nouvelles restrictions commerciales (par exemple, la fermeture des importations d'agrumes en provenance d'Argentine), des changements dans la politique d'immigration et une incertitude accrue quant à l'avenir de l'ALENA ont induit une volatilité importante du peso mexicain.
Un problème connexe qui peut affecter les relations des États-Unis avec le reste du monde est l'annonce par l'administration américaine qu'elle cherchera à mettre en œuvre une réduction significative de l'impôt sur le revenu des sociétés, une décision qui pourrait inciter les entreprises à s'éloigner de la région. , en particulier le Mexique. La pression que l'administration américaine exerce de plus en plus sur les sociétés basées aux États-Unis ayant des activités à l'étranger (comme les affaires Carrier et Toyota bien connues) aggrave ce phénomène.
La menace protectionniste survient à un moment où les perspectives macroéconomiques nationales restent incertaines dans un certain nombre de pays de la région. La croissance a été médiocre dans les économies récemment dynamiques (par exemple, le Chili, le Mexique et la Colombie), la reprise après de fortes récessions en Argentine (-2,6% en 2016) et au Brésil (-3,2% en 2016) a été lente, la récession se poursuit en Équateur et le Venezuela reste dans une spirale descendante dramatique. En outre, la situation budgétaire de plusieurs économies d'Amérique latine s'est considérablement détériorée, ce qui pose des problèmes quant à la viabilité future de la dette. Par exemple, l'Argentine, le Brésil et l'Équateur affichent des déficits du secteur public non financier supérieurs à 8% du PIB. Au Mexique, la dette publique nette est passée de 30% à 48% du PIB entre 2010 et 2016 avec un déficit budgétaire de 3% du PIB. Au Venezuela, le déficit budgétaire a atteint 25,7% du PIB dans le contexte d'une contraction de la production de 10%.
Dans ce scénario, une incertitude extérieure accrue peut s'ajouter aux faiblesses intérieures déjà existantes. Par conséquent, la menace protectionniste américaine doit être prise au sérieux. Bien que l'on ne sache toujours pas dans quelle mesure ce qui a été annoncé se concrétisera effectivement, l'Amérique latine ne peut courir le risque de ne pas être préparée aux effets potentiels directs et indirects importants d'une telle menace sur ses exportations, ses entrées de capitaux et sa croissance.
La menace protectionniste
Le comité estime que la menace de l'adoption par les États-Unis de politiques protectionnistes a un impact négatif important sur les discussions en cours dans la région sur les avantages et l'opportunité de l'intégration du commerce international. Les États-Unis ont traditionnellement joué le rôle de promoteur du libre-échange dans l'économie mondiale et tout paradigme de retour en arrière pourrait nuire aux politiques de la région. La montée du protectionnisme aux États-Unis pourrait alimenter davantage le protectionnisme en Amérique latine. Ceci est particulièrement dangereux car l'économie politique de l'anti-commerce dans la région reflète généralement une capture des politiques par les chefs d'entreprise nationaux et les groupes d'intérêts spéciaux. Par conséquent, la montée du protectionnisme américain pourrait finir par soutenir les opinions sectorielles qui s'opposent à l'intégration de l'Amérique latine dans les marchés mondiaux, un processus qui a contribué à la croissance économique ainsi qu'à la réduction de la pauvreté et des inégalités.
L'adoption potentielle de politiques protectionnistes par l'administration américaine peut inclure:
adoption d'une taxe générale d'ajustement aux frontières (MTD) et de restrictions commerciales individualisées (dans le cadre ou en dehors des règles de l'OMC);
révision des accords commerciaux existants, en particulier l'ALENA;
pression officielle exercée sur les entreprises basées aux États-Unis pour réorienter les investissements vers les États-Unis et à l'extérieur des autres pays (en particulier le Mexique dans le contexte de l'ALENA); et 4) adoption de restrictions commerciales vis-à-vis de la Chine.
L'une des annonces les plus concrètes à ce jour a été la création d'une commission qui proposera bientôt la promulgation d'une MTD. Certains ont fait valoir que l'imposition d'une telle mesure - qui peut être considérée comme une véritable dévaluation - pourrait être neutralisée par une appréciation du dollar américain. Cependant, cela peut encore être un moyen d'atteindre deux objectifs: honorer les promesses protectionnistes et réduire le coût fiscal de l'adoption de réductions d'impôts agressives pour les entreprises (une autre promesse de campagne). Cependant, cette prédiction de la pleine neutralité manque de support empirique et reflète une focalisation étroite sur les déterminants du taux de change.
Le comité estime que l'imposition d'une MTD ne serait pas neutre, notamment en raison de doutes quant à sa permanence, et nuirait aux exportations latino-américaines vers les États-Unis, qu'elles soient protégées ou non par un accord de libre-échange. Il pourrait avoir de graves effets supplémentaires sur la région du fait de ses effets sur la croissance, surtout s'il conduit à des mesures défensives de la part des pays de la région. Le pire scénario, bien qu'improbable jusqu'à présent, serait que l'application de restrictions commerciales entraîne une guerre commerciale généralisée. Une telle évolution, de l'avis du comité, augmenterait le risque d'une forte réduction des flux de capitaux qui aggraverait les effets négatifs d'une réduction des flux commerciaux.
Le comité estime que la mise en œuvre d'une MTD peut faire face à une opposition importante aux États-Unis. En particulier, la structure moderne du commerce international, de plus en plus organisée par le biais de chaînes de valeur mondiales, suggère que l'incidence de la MTD pourrait finalement être inégale entre les entreprises et, par conséquent, perturber l'international américain. entreprises (par exemple, l'affaire Walmart). Dans ce contexte, la commission estime que le BAT est susceptible d'avoir un biais en faveur des chaînes de valeur mondiales en place. Par conséquent, les nouveaux entrants et les pays qui sont moins intégrés aux chaînes de valeur mondiales qui n'incluent pas la production américaine peuvent être plus vulnérables à l'adoption d'une MTD. À cet égard, l'Amérique latine est l'une des régions du monde qui s'est le moins intégrée aux chaînes de valeur mondiales (à l'exception des chaînes de valeur plus traditionnelles basées sur les ressources naturelles) et, où le récent manque de dynamisme des échanges est plus apparent.
Une réduction des échanges avec les économies avancées, et en particulier avec les États-Unis, peut entraîner des coûts importants pour l'Amérique latine. Cela reflète le fait que les gains du commerce, couvrant un large éventail de facteurs, tels qu'un transfert plus rapide de la technologie et des améliorations de la qualité des intrants - en particulier des biens d'équipement - seraient réduits ou perdus. Le commerce profite aux processus de production intérieure et fournit des incitations qui attirent l'investissement étranger direct (IED). Les IDE des pays avancés vers les économies de marché émergentes liés au commerce mondial contribuent non seulement directement à la croissance économique mais aussi à la qualité institutionnelle et à la gouvernance des entreprises.
Cependant, l'histoire de l'Amérique latine montre que tous les IDE n'ont pas les effets bénéfiques susmentionnés. Si les gouvernements attirent l'IED au moyen de privilèges excessifs, de traitements fiscaux spéciaux et de la protection des marchés intérieurs, l'IED peut devenir aussi inefficace que les secteurs nationaux hautement protégés. Dans ce cas, les flux d'IDE répondent davantage au manque de financement des pays bénéficiaires qu'à une volonté d'acquérir le progrès technologique et d'augmenter la productivité de l'économie.
L'administration américaine a déjà annoncé son intention de réviser l'ALENA. Une telle révision peut être très complexe dans la pratique, car la compétitivité de plusieurs industries américaines (telles que les industries de l'automobile, des équipements médicaux et des ordinateurs) serait compromise.1 De plus, bien que le président américain possède le pouvoir légal de retirer les États-Unis de l'ALENA, il est on ne sait pas encore si les modifications envisagées nécessitent l'acceptation du Mexique et du Canada et / ou l'approbation du Congrès aux États-Unis.
Pourtant, l'administration américaine peut être encline à croire que le protectionnisme pourrait renforcer la reprise actuelle aux États-Unis, bien que ce ne soit pas une conclusion prévisible dans un monde où le commerce est dominé par les chaînes de valeur mondiales. L'enjeu est très important pour le Mexique compte tenu de sa forte dépendance économique vis-à-vis du commerce, des investissements et des flux financiers américains: près de 78% des exportations mexicaines vont aux États-Unis et près de 53% des IDE mexicains proviennent des États-Unis (101 milliards de dollars en 2013). .
Les effets indirects sur l'Amérique latine d'éventuelles actions protectionnistes pourraient être particulièrement graves si les États-Unis appliquent des restrictions commerciales importantes à la Chine, car cela pourrait exacerber la fragilité financière chinoise actuelle et les tendances au ralentissement. Bien que l'administration américaine ait déjà reculé sur certaines de ses positions initiales (par exemple, sur le renforcement des liens avec Taïwan au mépris de la position d'un seul pays de la Chine), il pourrait arriver qu'une dépréciation du renminbi finale reflétant une instabilité financière croissante et des sorties de capitaux dans La Chine pourrait être interprétée comme une manipulation monétaire »et donner lieu à des représailles commerciales américaines. Une aggravation du ralentissement chinois qui en résulterait nuirait aux exportations latino-américaines vers la Chine, entraînant un ralentissement de la croissance, y compris via des prix des produits de base inférieurs à ceux par ailleurs.
En outre, le ralentissement de la croissance chinoise et la baisse des prix des matières premières auraient également un impact négatif sur les entrées de capitaux en Amérique latine. L'expérience récente de 2013 et 2014 montre que la chute des prix des matières premières a entraîné une forte baisse des entrées d'IDE dans les pays exportateurs de pétrole et de mines d'Amérique du Sud. Elle a également conduit, dans certains pays, à une augmentation (temporaire) du risque souverain et à une baisse des entrées de capitaux en raison de perspectives de croissance réduites, bien que cet effet ait été en partie contrebalancé par la persistance de liquidités abondantes dans le monde. Si, comme prévu, les conditions monétaires aux États-Unis et en Europe se resserrent, ce facteur compensatoire pourrait ne plus être présent à l'avenir.
II. Quelles sont les options politiques de l'Amérique latine pour relever les défis et atténuer les risques?
Comme indiqué ci-dessus, bien que l'on ne sache pas encore dans quelle mesure la menace protectionniste deviendra réalité, l'Amérique latine ne peut courir le risque de ne pas être préparée aux effets potentiels directs et indirects importants sur les exportations, les entrées de capitaux et la croissance. La priorité devrait être donnée aux actions qui bénéficieraient en tout état de cause à la croissance économique latino-américaine. D'une part, l'impact de la montée du protectionnisme peut créer des tensions sociales et politiques qui peuvent élargir le champ des erreurs politiques. D'un autre côté, cela peut créer des opportunités pour élargir l'intégration économique et financière en dehors de l'économie américaine. La réponse de la région doit éviter les actions autodestructrices et saisir les opportunités de manière proactive.
Le comité recommande que la mise en œuvre de la politique conserve une perspective à long terme et résiste aux alternatives qui peuvent sembler raisonnables à court terme, mais qui peuvent altérer la durabilité à moyen et long terme, comme cela s'est produit par le passé. En ce sens, le comité considère que les représailles face au protectionnisme ont toujours été et continuent d'être un choix politique très mauvais et très coûteux. Cependant, le comité estime que la région devrait se préparer à contrer collectivement, conjointement avec les pays d'autres régions, les éventuelles mesures protectionnistes des États-Unis au sein de l'OMC et d'autres organisations et forums internationaux.
De même, si la croissance économique régionale continue effectivement de sous-performer, les décideurs peuvent se sentir tentés de mettre en œuvre des mesures qui compensent vraisemblablement les producteurs nationaux pour les avantages accordés à leurs concurrents étrangers par leurs gouvernements. Par exemple, une réduction importante du taux d'imposition des sociétés à l'étranger peut susciter des appels à une réduction équivalente du taux d'imposition national des sociétés ou d'autres stimulants fiscaux, par exemple par le biais du secteur financier. Les décideurs politiques régionaux doivent évaluer ces propositions très attentivement, car la viabilité budgétaire pourrait être compromise et, peut-être plus important encore, car elle pourrait perpétuer les inefficacités et les pièges à faible productivité.
Le comité estime qu'il est difficile d'envisager une forte croissance sans commerce. Cependant, l'Amérique latine affiche un faible niveau d'ouverture commerciale et un commerce intra-régional très faible. C'est le cas de l'Amérique du Sud, et en particulier des pays du Mercosur, car le Mexique, l'Amérique centrale et les Caraïbes sont nettement plus ouverts. L'Amérique centrale et les Caraïbes affichent également des niveaux plus élevés de commerce intra-régional. Les pays du Mexique, d'Amérique centrale et des Caraïbes sont ceux qui souffriraient le plus de l'augmentation du protectionnisme américain, car les États-Unis représentent une part plus élevée de leurs marchés d'exportation.
Plusieurs études suggèrent qu'un faible niveau d'ouverture commerciale est un obstacle sérieux à une productivité et une croissance économique plus élevées, en particulier lorsque les pays ne sont pas intégrés aux chaînes de valeur mondiales.2 Parallèlement, il faut reconnaître que le processus d'intégration commerciale internationale a des ajustements et des coûts de distribution importants qui nécessitent des politiques de compensation. Pour maximiser ses avantages, un processus d'ouverture doit être conçu en mettant l'accent sur les facteurs qui maximisent l'acquisition de connaissances, le transfert de technologie et la contribution aux chaînes de valeur qui intègrent le capital national.
Renforcer les liens économiques de l'Amérique latine avec l'Europe et l'Asie
Certains pays de la région ont déjà des accords commerciaux préférentiels avec l'Union européenne, comme le Chili, le Mexique, la Colombie, le Pérou, l'Équateur et les pays du Marché commun d'Amérique centrale. Les pays du Mercosur et l'UE négocient, par intermittence, un accord de libre-échange depuis de nombreuses années. Cependant, ces accords commerciaux ont eu tendance à être plus restrictifs que ceux signés avec les États-Unis, reflétant le fait que les États-Unis avaient une politique commerciale plus ouverte que l'UE. Si le protectionnisme américain augmente, il est probable que l'UE cherchera de manière plus agressive à négocier de nouveaux accords commerciaux et sera intéressée à approfondir les accords existants.
Cela n'est pas surprenant, car l'approfondissement des liens économiques de l'UE avec l'Amérique latine et l'Asie ne représente plus seulement une mesure défensive pour compenser partiellement (quoique beaucoup moins que pour l'Amérique latine) les effets des éventuelles mesures protectionnistes américaines (telles que l'imposition d'une BAT), mais une opportunité d'augmenter leurs exportations, leurs IDE et leur influence géopolitique dans ces régions au détriment de la baisse des flux économiques et de l'influence des États-Unis.
Le comité estime que l'Amérique latine devrait profiter de cette opportunité. Le Mexique et l'UE négocient déjà la modernisation »et l'approfondissement de leur accord de libre-échange, étant donné que les enjeux de la menace protectionniste sont plus importants pour le Mexique que pour le reste de la région. La commission recommande que d'autres pays de la région suivent cet exemple, en veillant à ce que l'UE s'ouvre davantage aux produits agricoles de la région.
De même, plusieurs pays d'Amérique latine ont également signé des accords de libre-échange bilatéraux avec des pays asiatiques.3 Les autorités de plusieurs pays asiatiques ont également exprimé leur intention d'approfondir leurs relations économiques avec d'autres régions en réponse à la menace protectionniste américaine.
Les Chinois voient cela comme une opportunité d'élargir et de renforcer leurs liens économiques et leur influence géopolitique dans d'autres régions au détriment du Premier ministre américain Xi est devenu le principal défenseur de la mondialisation face à la menace protectionniste américaine. Le comité estime que cela pourrait ouvrir d'importantes opportunités pour l'Amérique latine, à condition que la Chine soit plus disposée que par le passé à ouvrir ses marchés intérieurs.
Renforcer l'intégration économique régionale par un régionalisme ouvert
Une autre direction dans laquelle l'Amérique latine devrait se diriger consiste à approfondir les relations économiques intra-régionales dans le cadre du concept de régionalisme ouvert. Autrement dit, éviter les erreurs du passé lorsque l'intégration économique régionale était considérée comme un substitut à l'intégration mondiale.
En effet, l'orientation de certains des plans d'intégration sous-régionale a évolué dans le sens d'un régionalisme ouvert, par exemple les accords CAFTA-DR avec les États-Unis et l'UE, en plus de certains accords bilatéraux. L'Alliance du Pacifique (comprenant actuellement le Chili, la Colombie, le Mexique et le Pérou, mais ouverte à de nouveaux membres potentiels) a été, depuis sa création, insérée dans un contexte de régionalisme ouvert, avec une vision d'intégration profonde qui va au-delà de la libéralisation du commerce, y compris la convergence vers un cadre réglementaire commun.
Cependant, les accords commerciaux dans la région sont incomplets. Par exemple, les accords commerciaux entre le Mercosur et les Caraïbes et l'Amérique centrale sont presque inexistants. De même que ceux entre les pays andins et les Caraïbes et l'Amérique centrale. Le comité estime que les nouveaux accords commerciaux devraient être conçus pour accroître la couverture, unir les groupes sous-régionaux qui ne sont pas liés et réduire les écarts (chaînons manquants) au sein des groupes sous-régionaux.
En outre, le bol à spaghetti actuel »des accords commerciaux devrait être considérablement simplifié, notamment en harmonisant les règles d'origine et en permettant leur accumulation, comme l'a déjà fait le CAFTA. À cet égard, les règles d'origine du Mercosur restent extrêmement complexes et dissuadent l'intégration commerciale régionale.
Dans le cadre d'une intégration économique plus approfondie, le comité recommande aux décideurs politiques de la région de concentrer leurs efforts sur la coordination de la logistique régionale et l'optimisation des réseaux d'infrastructures des ports, des chemins de fer, des routes et de l'énergie. Un aspect important de ce processus est l'harmonisation et la coordination des exigences douanières, en particulier celles liées à la logistique des transports (par exemple, l'établissement d'un passeport unique pour la logistique du camionnage). L'intégration et la normalisation devraient également s'étendre à l'environnement réglementaire pour faciliter, par exemple, le transfert d'énergie entre les pays d'Amérique latine. Toutes ces initiatives ont pour objectif de créer des biens régionaux importants qui n'ont pas été suffisamment explorés par les décideurs politiques de la région.
En outre, la convergence proposée par le président Bachelet de l'Alliance Mercosur-Pacifique pourrait pour la première fois avoir de réelles possibilités de succès, compte tenu des récents changements d'orientation des politiques commerciales et financières au Brésil et en Argentine. Il s'agit peut-être d'un objectif à long terme étant donné que le Mercosur est beaucoup plus fermé au commerce que l'Alliance du Pacifique. Cependant, le comité estime que l'opportunité qui émerge du nouveau paysage politique et les incitations fournies par le ralentissement économique actuel de la région et la nouvelle menace protectionniste ne devraient pas être perdues. Il devrait plutôt relancer un processus de conversations pragmatique et rapide orienté vers une convergence de l'Alliance Mercosur-Pacifique dans le cadre du concept de régionalisme ouvert.
Il existe déjà un processus important d'intégration financière régionale qui passe par des investissements croisés dans la banque et l'assurance. Cela a été renforcé par le fait que certains grands acteurs internationaux se sont retirés de la région en raison des efforts de restructuration intervenus après la crise financière mondiale de 2009 et des effets des accords de Bâle III. Cela a, à son tour, déclenché des efforts naissants vers l'harmonisation des réglementations et la coopération en matière de supervision, en particulier entre le MCCA et la Colombie. De telles initiatives deviennent cruciales à la fois pour faciliter et rendre plus efficace le processus actuel d'investissements transfrontaliers et la fourniture de services financiers, mais aussi pour le rendre plus sûr en réduisant les possibilités d'arbitrage réglementaire et les possibilités de contagion financière mutuelle.
Bien que plus difficile à réaliser en raison de l'absence d'une monnaie commune, il pourrait y avoir une valeur potentielle importante pour accroître l'intégration des marchés des capitaux, compte tenu de la présence d'économies d'échelle et du besoin d'opportunités de diversification des risques qui caractérisent ces marchés. Cela est particulièrement pertinent si, comme prévu, les conditions financières internationales se durcissent dans les années à venir, ce qui rend plus difficile pour les entreprises locales de financer leurs projets d'investissement et pour certains investisseurs locaux de diversifier et de réduire le risque de leur portefeuille.
De telles initiatives peuvent être particulièrement importantes pour accroître le financement à long terme dans des domaines tels que les infrastructures, où la région a grandement besoin d'intensifier ses efforts. Et cela pourrait être particulièrement important pour la diversification des risques et la croissance des investisseurs institutionnels, tels que les fonds de pension nationaux et les compagnies d'assurance, ainsi que pour le développement de fonds communs de placement régionaux et des investissements plus élevés des investisseurs de portefeuille internationaux dans notre région, comme indiqué dans études du FMI (2017) et du Wilson Center-IDB (2016) .4 5 Il semble que le moment soit venu de poursuivre également cet agenda.
Réponse de la politique macroprudentielle et monétaire
Comme cela a été discuté dans la section précédente, une montée du protectionnisme américain peut engendrer des représailles de la part d'autres pays, avec le risque de déclencher une guerre commerciale. Un tel scénario peut impliquer des conditions favorables à l'émergence d'un éventuel retournement des flux de capitaux vers la région.
Compte tenu de cette éventualité et de la situation actuelle de liquidités internationales abondantes et de taux d'intérêt bas, le comité estime que les décideurs devraient être particulièrement vigilants quant à la présence d'incitations importantes et transitoires pour le carry-trade et autres entrées à court terme. Dans ce contexte, le comité estime que les politiques macroprudentielles, par exemple, les exigences de réserves contracycliques, le provisionnement dynamique, les taxes sur les emprunts à court terme de devises par les banques, peuvent être meilleures que la politique monétaire pour faire face à ce problème potentiel. C'est plutôt un bon moment pour renforcer la position de liquidité extérieure et allonger la maturité de la dette publique. Néanmoins, la commission estime également que, dans les pays où les banques centrales ont la possibilité de baisser les taux d'intérêt sans compromettre leur crédibilité, les taux directeurs devraient être réduits pour affaiblir les incitations à entreprendre des opérations de carry trade.